圖示甘肅、青海祁連山國家公園試點景觀（高雅月攝）

國家公園是指由國家批準設立并主導管理, 邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的, 實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務, 是我國生態(tài)文明制度建設的重要內容, 對于推進自然資源科學保護和合理利用, 促進人與自然和諧共生, 推進美麗中國建設, 具有極其重要的意義。為加快構建國家公園體制, 在總結試點經驗基礎上, 借鑒國際有益做法,立足我國國情, 制定本方案。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神, 深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略, 認真落實黨中央、國務院決策部署, 緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局, 牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念, 堅持以人民為中心的發(fā)展思想, 加快推進生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革, 堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度, 嚴守生態(tài)保護紅線, 以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎, 以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標, 理順管理體制, 創(chuàng)新運營機制, 健全法治保障, 強化監(jiān)督管理, 構建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制, 建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

(二)基本原則

——科學定位、整體保護。堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體,統(tǒng)籌考慮保護與利用, 對相關自然保護地進行功能重組, 合理確定國家公園的范圍。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律, 對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。

——合理布局、穩(wěn)步推進。立足我國生態(tài)保護現實需求和發(fā)展階段, 科學確定國家公園空間布局。將創(chuàng)新體制和完善機制放在優(yōu)先位置, 做好體制機制改革過程中的銜接, 成熟一個設立一個, 有步驟、分階段推進國家公園建設。

——國家主導、共同參與。國家公園由國家確立并主導管理。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制, 探索社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護的新模式。加大財政支持力度, 廣泛引導社會資金多渠道   投入。

(三)主要目標。建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制, 交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決, 國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護, 形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式, 促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化, 保障國家生態(tài)安全, 實現人與自然和諧共生。

到2020年, 建立國家公園體制試點基本完成, 整合設立一批國家公園, 分級統(tǒng)一的管理體制基本建立, 國家公園總體布局初步形成。到2030年, 國家公園體制更加健全, 分級統(tǒng)一的管理體制更加完善, 保護管理效能明顯提高。

二、科學界定國家公園內涵

(四)樹立正確國家公園理念。堅持生態(tài)保護第一。建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性, 始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護, 把最應該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承, 給子孫后代留下珍貴的自然遺產。堅持國家代表性。國家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng), 又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵, 國民認同度高。國家公園以國家利益為主導, 堅持國家所有, 具有國家象征, 代表國家形象, 彰顯中華文明。堅持全民公益性。國家公園堅持全民共享, 著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能, 開展自然環(huán)境教育, 為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。鼓勵公眾參與, 調動全民積極性, 激發(fā)自然保護意識, 增強民族自豪感。

(五)明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一, 屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域, 納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍, 實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護, 同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

(六)確定國家公園空間布局。制定國家公園設立標準, 根據自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性, 明確國家公園準入條件, 確保自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產具有國家代表性、典型性, 確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結構、過程、功能的完整性, 確保全民所有的自然資源資產占主體地位, 管理上具有可行性。研究提出國家公園空間布局, 明確國家公園建設數量、規(guī)模。統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經濟社會發(fā)展的需要, 合理劃定單個國家公園范圍。國家公園建立后, 在相關區(qū)域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。

(七)優(yōu)化完善自然保護地體系。改革分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制, 對我國現行自然保護地保護管理效能進行評估, 逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系, 研究科學的分類標準, 理清各類自然保護地關系, 構建以國家公園為代表的自然保護地體系。進一步研究自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等自然保護地功能定位。

三、建立統(tǒng)一事權、分級管理體制

(八)建立統(tǒng)一管理機構。整合相關自然保護地管理職能, 結合生態(tài)環(huán)境保護管理體制、自然資源資產管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革, 由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責。

國家公園設立后整合組建統(tǒng)一的管理機構, 履行國家公園范圍內的生態(tài)保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責,負責協調與當地政府及周邊社區(qū)關系。可根據實際需要, 授權國家公園管理機構履行國家公園范圍內必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責。

(九)分級行使所有權。統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應外溢性、是否跨省級行政區(qū)和管理效率等因素, 國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。其中, 部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使, 其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時, 逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。

按照自然資源統(tǒng)一確權登記辦法, 國家公園可作為獨立自然資源登記單元, 依法對區(qū)域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界, 劃清不同集體所有者的邊界, 實現歸屬清晰、權責明確。

(十)構建協同管理機制。合理劃分中央和地方事權, 構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制。中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的, 地方政府根據需要配合國家公園管理機構做好生態(tài)保護工作。省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的, 中央政府要履行應有事權, 加大指導和支持力度。國家公園所在地方政府行使轄區(qū)(包括國家公園)經濟社會發(fā)展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監(jiān)管等職責。

(十一)建立健全監(jiān)管機制。相關部門依法對國家公園進行指導和管理。健全國家公園監(jiān)管制度, 加強國家公園空間用途管制, 強化對國家公園生態(tài)保護等工作情況的監(jiān)管。完善監(jiān)測指標體系和技術體系, 定期對國家公園開展監(jiān)測。構建國家公園自然資源基礎數據庫及統(tǒng)計分析平臺。加強對國家公園生態(tài)系統(tǒng)狀況、環(huán)境質量變化、生態(tài)文明制度執(zhí)行情況等方面的評價, 建立第三方評估制度, 對國家公園建設和管理進行科學評估。建立健全社會監(jiān)督機制, 建立舉報制度和權益保障機制, 保障社會公眾的知情權、監(jiān)督權, 接受各種形式的監(jiān)督。

圖示甘肅、青海祁連山國家公園試點景觀（郝生清攝）

四、建立資金保障制度

(十二)建立財政投入為主的多元化資金保障機制。立足國家公園的公益屬性, 確定中央與地方事權劃分, 保障國家公園的保護、運行和管理。中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央和省級政府根據事權劃分分別出資保障。加大政府投入力度, 推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態(tài)保護和公益屬性的前提下, 探索多渠道多元化的投融資模式。

(十三)構建高效的資金使用管理機制。國家公園實行收支兩條線管理, 各項收入上繳財政, 各項支出由財政統(tǒng)籌安排, 并負責統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金, 進行有效管理。建立財務公開制度, 確保國家公園各類資金使用公開透明。

五、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度

(十四)健全嚴格保護管理制度。加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護,做好自然資源本底情況調查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測, 統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標, 著力維持生態(tài)服務功能, 提高生態(tài)產品供給能力。生態(tài)系統(tǒng)修復堅持以自然恢復為主, 生物措施和其他措施相結合。嚴格規(guī)劃建設管控, 除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外, 禁止其他開發(fā)建設活動。國家公園區(qū)域內不符合保護和規(guī)劃要求的各類設施、工礦企業(yè)等逐步搬離, 建立已設礦業(yè)權逐步退出機制。

(十五)實施差別化保護管理方式。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃, 合理確定國家公園空間布局, 明確發(fā)展目標和任務, 做好與相關規(guī)劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標, 合理劃定功能分區(qū), 實行差別化保護管理。重點保護區(qū)域內居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷, 集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上, 優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉, 由國家公園管理機構統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內居民根據實際情況, 實施生態(tài)移民搬遷或實行相對集中居住, 集體土地可通過合作協議等方式實現統(tǒng)一有效管理。探索協議保護等多元化保護模式。

(十六)完善責任追究制度。強化國家公園管理機構的自然生態(tài)系統(tǒng)保護主體責任, 明確當地政府和相關部門的相應責任。嚴厲打擊違法違規(guī)開發(fā)礦產資源或其他項目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物等各類環(huán)境違法犯罪行為。嚴格落實考核問責制度, 建立國家公園管理機構自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效考核評估制度, 全面實行環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”, 對領導干部實行自然資源資產離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制。對違背國家公園保護管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴重破壞的要記錄在案, 依法依規(guī)嚴肅問責、終身追責。

六、構建社區(qū)協調發(fā)展制度

(十七)建立社區(qū)共管機制。根據國家公園功能定位, 明確國家公園區(qū)域內居民的生產生活邊界, 相關配套設施建設要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求, 并征得國家公園管理機構同意。周邊社區(qū)建設要與國家公園整體保護目標相協調, 鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式, 共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規(guī)劃建設入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

(十八)健全生態(tài)保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態(tài)保護補償機制, 加大重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度, 健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償等方式建立橫向補償關系。加強生態(tài)保護補償效益評估, 完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制, 加強對生態(tài)保護補償資金使用的監(jiān)督管理。鼓勵設立生態(tài)管護公益崗位, 吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

(十九)完善社會參與機制。在國家公園設立、建設、運行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié), 以及生態(tài)保護、自然教育、科學研究等各領域, 引導當地居民、專家學者、企業(yè)、社會組織等積極參與。鼓勵當地居民或其舉辦的企業(yè)參與國家公園內特許經營項目。建立健全志愿服務機制和社會監(jiān)督機制。依托高等學校和企事業(yè)單位等建立一批國家公園人才教育培訓基地。

七、實施保障

(二十)加強組織領導。中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組要加強指導, 各地區(qū)各有關部門要認真學習領會黨中央、國務院關于生態(tài)文明體制改革的精神, 深刻認識建立國家公園體制的重要意義, 把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院重要決策部署上來, 切實加強組織領導, 明確責任主體, 細化任務分工, 密切協調配合, 形成改革合力。

(二十一)完善法律法規(guī)。在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上, 研究制定有關國家公園的法律法規(guī), 明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則, 確定國家公園管理主體, 合理劃定中央與地方職責, 研究制定國家公園特許經營等配套法規(guī), 做好現行法律法規(guī)的銜接修訂工作。制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎設施建設、社區(qū)協調、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關標準規(guī)范和自然資源調查評估、巡護管理、生物多樣性監(jiān)測等技術規(guī)程。

(二十二)加強輿論引導。正確解讀建立國家公園體制的內涵和改革方向,合理引導社會預期, 及時回應社會關切, 推動形成社會共識。準確把握建立國家公園體制的核心要義, 進一步突出體制機制創(chuàng)新。加大宣傳力度, 提升宣傳效果。培養(yǎng)國家公園文化, 傳播國家公園理念, 彰顯國家公園價值。

(二十三)強化督促落實。綜合考慮試點推進情況, 適當延長建立國家公園體制試點時間。本方案出臺后, 試點省市要按照本方案和已經批復的試點方案要求, 繼續(xù)探索創(chuàng)新, 扎實抓好試點任務落實工作, 認真梳理總結有效模式,提煉成功經驗。國家公園設立標準和相關程序明確后, 由國家公園主管部門組織對試點情況進行評估, 研究正式設立國家公園, 按程序報批。各地區(qū)各部門不得自行設立或批復設立國家公園。適時對自行設立的各類國家公園進行清理。各有關部門要對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查, 及時解決實施中遇到的問題, 重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告。