人類對自然的保護由來已久。現代自然保護地的發展始于19世紀, 國家公園是其第一種類型。自美國1872年建立第一個國家公園以來, 經過140多年的發展, 世界各國陸續建立了種類繁多、名稱各異的自然保護地。國家公園以其自然、恢弘、壯美的景觀, 無疑是最受世人矚目和向往的圣地。

湖北神農架國家公園試點（楊敬元攝）

2017年7月19日, 中央全面深化改革領導小組第三十七次會議審議通過了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。會議強調,建立國家公園體制, 要在總結試點經驗基礎上, 堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念, 堅持山水林田湖草是一個生命共同體, 對相關自然保護地進行功能重組,理順管理體制, 創新運營機制, 健全法治保障, 強化監督管理, 構建以國家公園為代表的自然保護地體系。

1 設立國家公園, 優化完善自然保護地體系

國家公園是眾多自然保護地類型中的精華、國家最珍貴的自然瑰寶、自然保護的指針、荒野區域的代表、野生生物的保護區、自然的實驗室、吸引游客的圣地、大眾游憩的樂園、經濟發展的引擎、最重要代表性生態系統的核心。根據IUCN的定義, 國家公園是指把大面積的自然或接近自然的生態系統保護起來, 以保護大范圍的生態過程及其包含的物種和生態系統特征, 同時提供環境與文化兼容的精神享受、科學研究、自然教育、游憩和參觀的機會。因此, 建立國家公園的首要目標是保護生物多樣性及其所依賴的生態系統結構和生態過程, 推動環境教育和游憩, 提供包括當代和子孫后代的全民福祉。不用于大規模的旅游開發和其他自然資源的商業性開發。

《總體方案》明確國家公園是中國自然保護地的最重要類型之一, 屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域, 納入全國生態保護紅線區域管控范圍, 實行最嚴格的保護。根據國際經驗和中國國情, 國家公園應定位為: 一是通過嚴格保護大面積具有高保護價值的自然和接近自然的陸地和海洋區域,從而保護大尺度的生態過程以及相關的物種和生態系統特征; 二是在嚴格保護核心區、科學利用及控制訪客數量的前提下, 有限制地開展科學研究、環境教育和休閑游憩活動, 從而使當代人和子孫后代獲得自然的啟迪、休閑和精神享受的機會; 三是優化完善中國自然保護地體系、健全自然保護地管理體制, 明確劃定生態紅線、保障國家生態安全, 為實現可持續發展提供支撐;四是為周邊社區提供就業、參與和發展的機會。

國家公園是中國自然保護地體系中的一個新的類型, 設立國家公園不是孤立地進行, 也不是完全取代或替代原有的自然保護地類型, 而是要以此為契機, 制定中國國家公園和其他類型自然保護地的標準, 按照統一的標準和框架對中國現有各種類型的自然保護地進行科學的分類和梳理,建立中國自然保護地管理分類體系。目前的首要任務是制定國家公園設立標準, 根據自然生態系統代表性、面積適應性和管理可行性, 明確國家公園的準入條件。對現有的符合國家公園標準的自然保護地直接轉為國家公園, 或者對一個區域內符合國家公園標準的多個自然保護地進行整合組建國家公園, 或者在符合國家公園標準的區域新建國家公園。確保國家公園內的自然生態系統和自然遺產具有國家代表性和典型性, 確保足夠大的面積以維持生態系統結構、過程和功能的完整性, 形成科學的具有良好生態代表性的國家公園空間布局。在此基礎上, 對現有的各種自然保護地進行系統的分類, 重新確定自然保護區、風景名勝區、地質公園、濕地公園、森林公園等自然保護地的功能定位, 進一步優化完善中國的自然保護地體系。

湖北神農架國家公園試點（楊敬元攝）

美國、澳大利亞、加拿大、英國、法國、俄羅斯、南非、菲律賓等國家都建立了數量巨大的自然保護地, 除了國家公園, 還包括幾種到幾十種不同類型的自然保護地類型。這些國家大多按照IUCN的管理類型開展了分類, 不僅有利于明確各種自然保護地的管理目標和要求, 還為國際間的交流與溝通提供了便利。截至2016年7月, 在世界自然保護地數據庫(WDPA)收錄的220,452個自然保護地中, 超過2/3的自然保護地根據IUCN管理類型進行了分類。特別是菲律賓參考IUCN的管理分類建立其自然保護地綜合體系的經驗和教訓, 值得借鑒。建立和完善中國自然保護地分類體系, 對于理順管理體制, 創新運營機制具有重要意義。

2  建立國家公園治理模式, 促進生態環境治理體系建設和治理能力提升

國家公園在中國屬新生事物, 尚處于研究和試點探索階段。明確國家公園體系建設和治理模式, 需充分考慮地權、物權和事權等因素, 系統設計、統籌協調、跨部門和多利益方參與, 自上而下和自下而上相結合, 分步實施、穩妥推進。

美國、澳大利亞、法國、英國等國家, 都根據其自身的自然、歷史、文化、物權、國家治理等情況建立了相關的自然保護地和國家公園治理模式。美國是典型的由聯邦政府直接管理所有國家公園的國家, 澳大利亞主要是由州和領地政府管理國家公園。法國在中央設立高級別的國家公園管理局并直接由副總理領導。英國國家層面沒有專門的國家公園政府管理部門, 每個國家公園都由一個稱為國家公園管理局的機構來管理, 全國15個國家公園管理局都是國家公園管理局協會的成員。由此可見, 這些國家的國家公園管理體制也是各有不同, 沒有統一的模式, 都是根據各自的政治體制、經濟社會和自然保護發展階段、文化傳統來尋找有效的管理體制。

中國目前正處于全面深化改革的關鍵時期, 自然保護地也經歷了60多年的發展, 現有的自然保護地體制和機制已經不能滿足進一步發展的需要, 在當前和一定時期以內, 建立獨立的中央政府管理部門, 統一規范管理國家公園和各類自然保護地, 有利于加速改革的進程, 提高管理的有效性。

建立統一的國家公園和自然保護地管理部門, 不僅需要跨部門以及中央和地方的協調與配合, 而且更加強調構建服務型政府,結合政府職能的轉變, 加強部門之間, 中央和地方之間, 政府、企業、社會團體和個人之間的協調和配合。根據中國的所有制、自然保護地類型多、涉及部門多等國情, 建議在國家層面建立國家公園體制建設協調領導機制, 作為國家層面統一的多部門參與機制, 協調涵蓋國家公園在內的各類自然保護地的建設與發展。在職責范圍上, 既可以參考統一垂直管理的模式,也可以考慮國家設定標準和開展監督考核, 由地方政府負責管理的模式。

湖北神農架國家公園試點陰裕河云海（楊敬元攝）

大多數國家的單個國家公園都有多方參與的理事會、委員會等形式的決策機制。對于不同類型自然保護地的綜合管理, 韓國濟州的經驗具有參考價值。建立多方參與機制, 有利于充分考慮所涉及的國家部門、地方政府、社區等的利益和興趣, 便于國家公園更好的治理和相關決策的執行。

3  保護自然生態系統的原真性、完整性

國家公園和各類自然保護地應整合在統一的自然保護地體系中, 而這些體系也應該與更大范圍的土地、水和其他自然資源的利用方式相互整合, 實現自然保護地之間連接區域的保護, 又稱為“連通性保護”。通過國家公園和其他類型自然保護地的綜合規劃, 可全面提升自然保護地體系的生態代表性, 均衡地保護各種類型的生態系統和野生動植物, 保障國家和地方的生態安全。

國家公園體制建設是生態文明制度建設的重要內容之一, 要與國家生態文明制度建設全方位結合, 不能孤立進行。尤其是要與主體功能區規劃、劃定和管好生態保護紅線緊密結合。“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體”, 實現“多規合一”。國家公園和其他類型自然保護地是區域可持續發展的一個重要組成部分, 必須把二者的空間規劃整合到經濟社會發展規劃、土地利用規劃、生態文明制度建設規劃、自然生態保護規劃之中。形成一項多規合一的綜合規劃, 并納入各級黨政績效考核指標之中。

4  開展立法, 依法保障國家公園的有效治理

根據各國經驗, 無論是國家公園的目標、設立流程, 還是管理規章、參與人的權利義務等, 都以法律法規的形式給予了強有力的保障。而法國和菲律賓更在憲法中明確了國家公園的定義和目的。菲律賓通過憲法明確了其國家公園為以自然保護為主的公有土地類型, 通過相關法案統一建立其綜合自然保護地體系。

目前, 中國涉及自然保護地的現行法律法規均是在20世紀80年代和90年代制定的, 無法體現目前的保護和發展重點以及實際管理需求, 已經遠遠不能適應國家公園體制建設的要求。因此, 有必要開展中國自然保護地和國家公園立法研究, 明確中國自然保護地體系, 盡快制定相關法律法規, 同時要與現行各類自然保護地及自然資源管理方面的法律法規協調一致, 在執法方面考慮中央與地方的分工合作, 鼓勵社會監督等。

我們正生活在一個“處在十字路口的地球”之上,面對物種喪失、生態系統退化和氣候變化等全球主要挑戰對人類生命和福祉的巨大影響, 全世界需要慎重地選擇發展路徑和快速地行動以扭轉環境退化, 確保一個健康和可生存的地球。建立國家公園體制、優化和完善中國自然保護地體系, 將有利于應對這些挑戰, 也必將為中華民族乃至全球可持續發展作出更大的貢獻。