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聯(lián)合國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展大會(huì)、《生物多樣性公約》締約國(guó)大會(huì)、世界自然養(yǎng)護(hù)大會(huì)……按照計(jì)劃，以上會(huì)議將在今年召開。可以說，2020年是生物多樣性超級(jí)年，2020后海洋生物多樣性保護(hù)將成為人與海洋故事的新篇章。

4月22日是第51個(gè)“世界地球日”，今年的主題是：“珍愛地球 人與自然和諧共生”，珍愛海洋，保護(hù)海洋生物多樣性，亦是題中之義。自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所鄭苗壯博士撰文梳理了海洋保護(hù)目標(biāo)的演進(jìn)、實(shí)施，并給出目標(biāo)建議，以饗讀者。——題記

海洋保護(hù)目標(biāo)的演進(jìn)

海洋保護(hù)目標(biāo)是國(guó)際政治議程上日益重要的問題。各國(guó)在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程、全球生物多樣性框架以及世界自然保護(hù)聯(lián)盟相關(guān)大會(huì)決議中進(jìn)行廣泛而深入的討論。海洋保護(hù)目標(biāo)是一個(gè)逐漸演進(jìn)的進(jìn)程，發(fā)端于約翰內(nèi)斯堡提出“建立有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，發(fā)展于“愛知目標(biāo)”和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)調(diào)“保護(hù)10%的海洋和沿海地區(qū)”。當(dāng)前歐盟、小島嶼國(guó)家、英國(guó)和澳大利亞以及世界自然保護(hù)聯(lián)盟、綠色和平等國(guó)際組織要求到2030年保護(hù)30%的海洋。2020年是生物多樣性超級(jí)年，聯(lián)合國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展大會(huì)、《生物多樣性公約》締約國(guó)大會(huì)和世界自然養(yǎng)護(hù)大會(huì)在同年召開，將開啟2020后海洋生物多樣性保護(hù)的歷史新篇章。

2016年9月，我國(guó)在聯(lián)合國(guó)總部對(duì)外發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》（簡(jiǎn)稱“《方案》”）。我國(guó)在《方案》中承諾，實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理，加大重要典型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，科學(xué)劃定海洋生態(tài)保護(hù)紅線，健全完善海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。建設(shè)國(guó)家海洋環(huán)境實(shí)時(shí)在線監(jiān)控體系，探索海洋生態(tài)補(bǔ)償及賠償機(jī)制等方面的研究。提升漁業(yè)資源的保護(hù)管理能力，執(zhí)行科學(xué)的漁業(yè)資源管理計(jì)劃，在最短的可行時(shí)間內(nèi)，使魚類種群數(shù)量至少恢復(fù)到能產(chǎn)出其生物特性所決定的最高持續(xù)產(chǎn)量的水平。嚴(yán)格控制捕撈強(qiáng)度，實(shí)施休漁制度，可持續(xù)利用現(xiàn)有漁業(yè)資源。科學(xué)編制海洋功能區(qū)劃，確定不同海域主體功能。完善海洋生態(tài)保護(hù)法律框架體系，加強(qiáng)沿海和海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。大幅度提高沿海和海洋保護(hù)區(qū)域面積比例，擴(kuò)大全國(guó)自然岸線保有率，將自然海岸線保護(hù)納入沿海地方政府政績(jī)考核。到2020年，海洋保護(hù)區(qū)面積占管轄海域面積比例達(dá)到5%，自然岸線保有率不低于35%。

海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展

海洋保護(hù)區(qū)以保護(hù)生物多樣性以及維持生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能為主要目的，采取各種在不同程度上限制人類活動(dòng)的管理措施，以養(yǎng)護(hù)生物資源，尤其是魚類資源，為人類提供生態(tài)服務(wù)價(jià)值、儲(chǔ)備魚類資源，維持人類的生計(jì)、支持和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)文化價(jià)值。至2019年底，全球已指定或建立各類海洋保護(hù)區(qū)約16000個(gè)，覆蓋超過2800萬平方公里，占全球海洋面積的7.9%，占國(guó)家管轄內(nèi)海域面積的18.4%，占國(guó)家管轄外海域面積的0.45%。全球85%的海洋保護(hù)區(qū)面積小于100平方公里。然而，近年來國(guó)際社會(huì)熱衷于指定面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護(hù)區(qū)。自1963年我國(guó)第一個(gè)海洋保護(hù)地—遼寧蛇島老鐵山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立以來，我國(guó)已初步建成了以海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)（含海洋公園）為代表的海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)。至2018年底，我國(guó)共建立各類海洋保護(hù)區(qū)271處，總面積為12.4萬平方公里，占主張管轄海域面積的4.1%。

在1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效之前，海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量少、面積小，多分布在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的近岸海域。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1994年生效后，沿海國(guó)的管轄范圍由12海里領(lǐng)海拓展至200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，地理?xiàng)l件優(yōu)越國(guó)家的管轄范圍甚至可拓展至200海里以外大陸架，海洋保護(hù)區(qū)也隨之由領(lǐng)海拓展至國(guó)家管轄的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。當(dāng)前，海洋保護(hù)區(qū)由國(guó)家管轄內(nèi)逐漸向國(guó)家管轄外海域拓展，在國(guó)家管轄外海域僅在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》框架下建立2個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，即由英國(guó)2009年建立的南奧克尼陸架海洋保護(hù)區(qū)、美國(guó)和新西蘭2016年聯(lián)合建立的羅斯海公海保護(hù)區(qū)。2018年聯(lián)合國(guó)大會(huì)正式啟動(dòng)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下就國(guó)家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)際協(xié)定政府間談判，為在國(guó)家管轄外海域建立海洋保護(hù)區(qū)提供法律依據(jù)。

海洋保護(hù)區(qū)被廣泛認(rèn)為是衡量各國(guó)保護(hù)海洋生物多樣性的主要指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要管理工具。為落實(shí)約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)行動(dòng)計(jì)劃、履行保護(hù)10%的海洋和沿海地區(qū)的政治承諾，各國(guó)日益重視海洋生物多樣性保護(hù)，建立海洋保護(hù)區(qū)的速度加快、個(gè)體規(guī)模超大、管理措施趨嚴(yán)。在1970年，全球僅有27個(gè)國(guó)家建立了118個(gè)海洋保護(hù)區(qū)。在2000年，全球海洋保護(hù)區(qū)面積約為200萬平方公里，占海洋面積不足1%。至2019年底，全球已指定或建立各類海洋保護(hù)區(qū)約16000個(gè)，總面積超過2800萬平方公里，占全球海洋面積的7.9%。自1960年以來，全球海洋保護(hù)區(qū)面積以8%的速度增長(zhǎng)；自1993年《生物多樣性公約》生效以來，海洋保護(hù)區(qū)面積增加了15倍以上；自2016年以來，海洋保護(hù)區(qū)的覆蓋率快速增長(zhǎng)，新增海洋保護(hù)區(qū)面積約1100萬平方公里，在國(guó)家管轄內(nèi)海域覆蓋比例由10.2%增至18.4%。

海洋保護(hù)區(qū)覆蓋比例在沿海國(guó)之間差異很大，保護(hù)區(qū)面積的增加在很大程度上是個(gè)別地理?xiàng)l件優(yōu)越國(guó)家的努力結(jié)果。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、智利以及基里巴斯、庫(kù)克群島和帕勞等地理?xiàng)l件優(yōu)越國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)覆蓋比例占其管轄海域面積多已超過30%。2006年，美國(guó)正式建立西北夏威夷群島國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)（2007年更名帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋保護(hù)區(qū)），面積為36萬平方公里，且整個(gè)保護(hù)區(qū)禁止商業(yè)捕撈。自西北夏威夷群島國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)建成之后，美國(guó)引領(lǐng)掀起大型海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)浪潮。英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭以及密克羅尼西亞、帕勞和基里巴斯等小島嶼建立了一系列面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護(hù)區(qū)，且多分布在人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)稀少、密度最低的區(qū)域，整個(gè)保護(hù)區(qū)全部為禁止商業(yè)漁業(yè)捕撈和/或海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)的保留區(qū)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球已建立35個(gè)面積超過10萬平方公里的大型海洋保護(hù)區(qū)，大多采取禁止捕魚、禁止采礦以及禁止或限制商業(yè)船舶航行等約束性措施，面積約1700萬平方公里，占全球海洋面積的4.6%、占保護(hù)區(qū)面積的60%。在這35個(gè)超大型海洋保護(hù)區(qū)中，面積約100萬平方公里的海洋保護(hù)區(qū)為6個(gè)。這些超大型海洋保護(hù)區(qū)的建立時(shí)間短，除個(gè)別保護(hù)區(qū)外，多為美國(guó)西北夏威夷群島國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)之后建立的，單個(gè)保護(hù)區(qū)面積超大且呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)，管理措施嚴(yán)格，多采用完全保護(hù)/高強(qiáng)度保護(hù)的管理措施，且分布在遠(yuǎn)離大陸人煙稀少、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)密度較低的遠(yuǎn)小島區(qū)域。

實(shí)施海洋保護(hù)目標(biāo)的措施

為在2020年實(shí)現(xiàn)10%的海洋保護(hù)目標(biāo)，各國(guó)可在國(guó)家管轄內(nèi)海域根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和國(guó)內(nèi)立法、行政和政策措施，以多種空間管理工具保護(hù)海洋。當(dāng)前，海洋保護(hù)區(qū)只覆蓋了一部分對(duì)生物多樣性養(yǎng)護(hù)特別重要的區(qū)域，尚不具有充分的生態(tài)代表性，也沒有得到有效或平等的管理。由于對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)知方面的差距，海洋連通性問題仍有大量基礎(chǔ)工作支撐。數(shù)量指標(biāo)僅是海洋保護(hù)目標(biāo)的一部分，有效和公平管理、連通性、代表性等質(zhì)量要素是實(shí)現(xiàn)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的核心。制定2030年全球生物多樣性框架的海洋保護(hù)目標(biāo)，應(yīng)在全面評(píng)估“愛知目標(biāo)”實(shí)施進(jìn)展的基礎(chǔ)上，既要注重保護(hù)數(shù)量，更要重視保護(hù)質(zhì)量，設(shè)置一個(gè)滿足各方需求的全球最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置布局合理、面積適宜、保護(hù)有力、管理有效的海洋保護(hù)區(qū)。隨著人類活動(dòng)對(duì)海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)壓力的增加，為保護(hù)海洋生物多樣性、修復(fù)和重建海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，各國(guó)的管理部門在實(shí)施管理計(jì)劃和科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃時(shí)，有足夠的管理、監(jiān)測(cè)和資金能力至關(guān)重要。

中國(guó)是世界上海洋生物多樣性最為豐富的國(guó)家之一，擁有黃海、東海、南海和黑潮4個(gè)大海洋生態(tài)系，分布有濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁、河口、海灣、潟湖、島礁、上升流、海草床等多種典型的海洋生境。海洋物種多樣性豐富，已記錄到海洋生物28000多種，約占全球海洋物種數(shù)的11%，在黃海、東海和南海選劃了52個(gè)海洋生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)，其中黃海11個(gè)、東海20個(gè)，南海21個(gè)，總面積約80萬平方公里，占中國(guó)主張管轄海域總面積的26.7%。黨的十九大報(bào)告提出，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。到2025年，中國(guó)進(jìn)一步健全國(guó)家公園體制，完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護(hù)地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。到2035年，顯著提高自然保護(hù)地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護(hù)地規(guī)模和管理達(dá)到世界先進(jìn)水平，全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系。

（作者單位：自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所）