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提升防災(zāi)減災(zāi)能力是適應(yīng)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。社會(huì)力量憑借其靈活機(jī)動(dòng)性、技能豐富性、動(dòng)員社會(huì)性等優(yōu)勢(shì)，在專業(yè)技能、物資資源、組織機(jī)制等方面具有參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的天然優(yōu)勢(shì)，逐漸成為我國預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中不可缺少的一環(huán)。

“氣候變化背景下自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略研究與實(shí)踐”項(xiàng)目（簡稱“氣變項(xiàng)目”）是由內(nèi)蒙古老牛慈善基金會(huì)與壹基金共同發(fā)起，通過與中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所、北京師范大學(xué)大風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心等科研機(jī)構(gòu)合作，基于河南特大洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害典型案例，探索在全球變暖背景下適應(yīng)氣候變化的社會(huì)組織突發(fā)事件應(yīng)對(duì)策略；通過與“紅十字系統(tǒng)”建立合作，實(shí)施“安全家園·老牛生命學(xué)堂”項(xiàng)目，針對(duì)河南等受災(zāi)地區(qū)，開展社區(qū)為本的防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)普及及應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)。

本項(xiàng)目研究成果將分為以下幾個(gè)模塊陸續(xù)分享：

● 回顧河南特大暴雨災(zāi)害中社會(huì)力量應(yīng)對(duì)過程及其創(chuàng)新舉措

● 國際社會(huì)組織適應(yīng)氣候變化參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的有效經(jīng)驗(yàn)

- 以紐約市為例

- 以荷蘭鹿特丹市為例

- 以倫敦為例

● 氣候變化下社會(huì)力量有效參與災(zāi)害響應(yīng)與韌性建設(shè)路徑

- 適應(yīng)氣候變化的城市洪水災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略--路徑解析

- 社會(huì)力量參與氣候變化下災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理--鄭州“7·20”暴雨災(zāi)害中社會(huì)力量應(yīng)對(duì)回顧

- 社會(huì)力量參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理與韌性建設(shè)經(jīng)驗(yàn)--以IFRC應(yīng)對(duì)乍得洪水災(zāi)害為例

注：已分享的研究成果文章可點(diǎn)擊標(biāo)題或本文末尾“往期推薦”查看。

本篇主要以紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國際聯(lián)合會(huì)（The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，IFRC）參與洪災(zāi)治理為案例，分享國際機(jī)構(gòu)在適應(yīng)氣候變化參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理方面的有效經(jīng)驗(yàn)，以期為中國社會(huì)組織參與災(zāi)害治理提供參考與借鑒。

01 案例背景

乍得共和國（Republic of Chad）是非洲中部的一個(gè)內(nèi)陸國家，國土面積128.4萬平方公里，全國劃分為23個(gè)地區(qū)、95個(gè)省、365個(gè)市鎮(zhèn)。人口1642.6萬（2020年），城市人口僅占總?cè)丝诘?6.8%，是中部非洲城市化比例最低的國家。乍得經(jīng)濟(jì)落后，超半數(shù)民眾生活在貧困線以下，其中包括60%的農(nóng)村人口和29%的城市人口，被聯(lián)合國列為世界上47個(gè)最不發(fā)達(dá)國家之一。

乍得在2022年8月上旬到9月下旬經(jīng)歷了史無前例的暴雨，對(duì)其首都恩賈梅納（N'Djamena）及周邊省份的房屋、主要基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田造成了嚴(yán)重破壞。

乍得國家紅十字會(huì)（National Society）在17個(gè)省進(jìn)行的評(píng)估發(fā)現(xiàn)：

● 共有747588人（125269戶）受到洪災(zāi)影響；

● 56607所房屋被毀；

● 1112個(gè)供水點(diǎn)中斷和水井損壞；

● 325184公頃農(nóng)田被淹沒。

圖1 乍得共和國地理位置

（資料來源：https://www.britannica.com/place/Chad#/media/1/104144/223435）

圖2 洪水發(fā)生地區(qū)

（資料來源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

截至2023年1月，大多數(shù)流離失所者無法返回家園，其中大約80%的人口來自農(nóng)村地區(qū)，他們?cè)诤艽蟪潭壬弦蕾嚪N植高粱、玉米、棉花等作物和養(yǎng)殖家禽來維持生計(jì)。近幾年連續(xù)的洪水、經(jīng)濟(jì)衰退、內(nèi)亂以及氣候變化和新冠肺炎的影響加劇了本已脆弱的局勢(shì)。

由于缺乏良好的衛(wèi)生條件，受災(zāi)居民極有可能患上傳染性疾病。并且由于住房設(shè)施不足等問題，居民缺乏安全保障。同時(shí)，農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)作物被廣泛破壞，導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的糧食危機(jī)和營養(yǎng)不良。

在評(píng)估中，乍得紅十字會(huì)特別提出了一些迫切需求，包括：緊急避難所、家居用品、兒童和婦女教育材料、安全用水、個(gè)人衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生、健康/營養(yǎng)、生計(jì)，以及為地方行動(dòng)者和受影響社區(qū)進(jìn)行能力建設(shè)。

乍得總統(tǒng)于2022年10月19日宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，并呼吁人道主義組織和乍得合作伙伴幫助政府努力滿足受災(zāi)居民的需求。在政府提出擴(kuò)大援助的要求后，紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國際聯(lián)合會(huì)（以下簡稱：IFRC）支持乍得紅十字會(huì)為受到洪災(zāi)影響的人們提供住所、生計(jì)、健康、水、環(huán)境衛(wèi)生、個(gè)人衛(wèi)生和保護(hù)服務(wù)。

圖3 乍得紅十字會(huì)分會(huì)的志愿者帶領(lǐng)人們走出洪水，并在受災(zāi)地區(qū)提供急救。（資料來源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

02 援助行動(dòng)

IFRC首先考慮了以下因素，從而確定了援助對(duì)象。

● 根據(jù)各省受影響的人數(shù)、被洪水摧毀的房屋和農(nóng)田數(shù)量與這些省份的IFRC合作伙伴數(shù)量，確定受影響最大的省份；

● 進(jìn)入各省和社區(qū)開展援助工作的可能性；

● 區(qū)域協(xié)調(diào)中心在這些地區(qū)的業(yè)務(wù)能力，包括分支機(jī)構(gòu)、工作人員和志愿者數(shù)量以及車輛數(shù)量。

最終將本次援助對(duì)象確定為7個(gè)受災(zāi)省份的239054人（42318戶），包括Mandoul（97098人），Sila（72726人），Logone Occidental和Batha（23971人），Salamat（11910人），Logone Oriental（10775人），Moyen Chari（5348人）。

IFRC及其成員主要在以下四個(gè)方面支持乍得紅十字會(huì)應(yīng)對(duì)此次洪災(zāi)。

圖4 IFRC援助對(duì)象分布（資料來源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

1. 綜合援助：住房、生計(jì)和多用途現(xiàn)金援助

在乍得大部分農(nóng)村地區(qū)，房屋大多使用當(dāng)?shù)氐淖匀徊牧希缤痢⒛尽⒅褡拥炔荒陀貌牧辖ǔ伞Ｍ翂κ亲畛Ｒ姷慕ㄖ牧希静暮椭褡觿t用于建造屋架和屋頂。在一些地區(qū)，居民也會(huì)使用草、樹皮和動(dòng)物皮毛等材料來建造房屋。暴雨和洪水使大量受災(zāi)者失去了家園，緊急住房成為巨大且最為緊迫的需求。洪水還進(jìn)一步加劇了受災(zāi)家庭的糧食危機(jī)，多數(shù)災(zāi)區(qū)家庭已經(jīng)將每日三餐減少到一餐。出于上述情況考慮，IFRC制定的援助活動(dòng)包括：

● 提供救災(zāi)帳篷、緊急避難包和必要的家庭用品，如防水布、墊子、毯子、蚊帳、廚房用具、儲(chǔ)水容器和凈化器；

● 對(duì)志愿者和家庭進(jìn)行培訓(xùn)，幫助他們建造牢固的應(yīng)急住所；

● 通過移動(dòng)支付（使用已簽約的服務(wù)）提供多用途現(xiàn)金援助，以滿足糧食需求并預(yù)防糧食安全問題進(jìn)一步加劇。

2. 健康和護(hù)理：心理健康和社會(huì)心理支持/社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)

災(zāi)后許多受影響的人生活在戶外臨時(shí)搭建的應(yīng)急住所，災(zāi)民集中居住、人口密度高、流動(dòng)性增加、持續(xù)降雨等因素，加上缺乏衛(wèi)生設(shè)施和廢棄物管理，使得呼吸道疾病、霍亂等傳染性疾病不斷滋生傳播。因此，IFRC在健康方面的活動(dòng)主要關(guān)注水、環(huán)境衛(wèi)生和個(gè)人衛(wèi)生（Water Sanitation and Hygiene，WASH），具體活動(dòng)包括：

● 通過流動(dòng)診所提供醫(yī)療服務(wù)，以滿足受影響居民的基本醫(yī)療需求；這種流動(dòng)方式還整合了急救和災(zāi)后心理援助服務(wù)；

● 以社區(qū)為基礎(chǔ)開展預(yù)防疾病和促進(jìn)健康的行動(dòng)，包括建立和配備社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生點(diǎn)，開展母嬰保健、社會(huì)動(dòng)員和瘧疾、急性水樣腹瀉、艾滋病毒、結(jié)核病、營養(yǎng)不良等方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防活動(dòng)；

● 提供符合世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的日常安全用水，減少水傳播疾病和與水有關(guān)的疾病風(fēng)險(xiǎn)；通過環(huán)境衛(wèi)生行動(dòng)，促進(jìn)個(gè)人和社區(qū)衛(wèi)生行為改變，同時(shí)分發(fā)家庭衛(wèi)生包、開展衛(wèi)生宣傳活動(dòng)。

3. 保護(hù)和預(yù)防：防范化解社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)

流離失所使人們面臨多重安全風(fēng)險(xiǎn)，特別是老人、兒童、婦女和其他特殊人群。本次洪災(zāi)響應(yīng)的一個(gè)目標(biāo)是通過提供災(zāi)民溝通、心理支持、災(zāi)后物資管理、災(zāi)后重建知識(shí)等主題培訓(xùn)，增強(qiáng)志愿者專業(yè)水平、提高社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、改善面臨風(fēng)險(xiǎn)的人群的安全和福祉。動(dòng)員專業(yè)的社會(huì)組織、志愿者進(jìn)入社區(qū)開展安全培訓(xùn)教育，促進(jìn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的恢復(fù)，并在必要時(shí)向受災(zāi)居民及其家人提供食物和轉(zhuǎn)診服務(wù)。應(yīng)對(duì)措施將確保所有社區(qū)的參與，并符合其需求，具體包括：

● 考慮到基于性別和其他多樣性因素的不同需求，通過多部門需求評(píng)估，在綜合信息庫的基礎(chǔ)上，確保社區(qū)及其居民能夠安全和公平地獲得基本服務(wù)；

● 在準(zhǔn)備和實(shí)施活動(dòng)的過程中，始終通過參與性工具促進(jìn)社區(qū)參與。

4. 減少風(fēng)險(xiǎn)、適應(yīng)氣候和恢復(fù)

目標(biāo)是促進(jìn)處于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的社區(qū)提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力，以做好應(yīng)對(duì)災(zāi)害的準(zhǔn)備。

● 乍得紅十字會(huì)將利用模擬演練制定/加強(qiáng)和實(shí)施社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃，包括應(yīng)急計(jì)劃、傳播減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵信息，促進(jìn)公眾認(rèn)識(shí)和教育、開發(fā)與地方或國家氣象系統(tǒng)相關(guān)的預(yù)警和行動(dòng)系統(tǒng)、培訓(xùn)和配備社區(qū)救災(zāi)小組；

● 乍得紅十字會(huì)將培訓(xùn)和配備基于社區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)小組（Community-Based Disaster Response Teams，CBDRTs），以參與和支持所有部門的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，提高備災(zāi)和未來災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力；

● 乍得紅十字會(huì)將與環(huán)境和氣候變化部、乍得湖流域委員會(huì)（the Lake Chad Basin Commission，LCBC）和其他重要合作伙伴協(xié)調(diào)并建立伙伴關(guān)系，以幫助和促進(jìn)適應(yīng)正在進(jìn)行的氣候變化戰(zhàn)略，包括植樹倡議等行動(dòng)。

為實(shí)現(xiàn)上述行動(dòng)，IFRC根據(jù)救援實(shí)際需求劃定了資金分配。

資料來源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022

03 案例經(jīng)驗(yàn)

IFRC不僅向?yàn)?zāi)區(qū)提供了緊急援助，還開展了長期重建工作，為受災(zāi)地區(qū)提供水資源、衛(wèi)生設(shè)施、住房和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支持。救援與重建工作的開展得益于以下四個(gè)方面的有效舉措。

1. 協(xié)調(diào)伙伴關(guān)系 促進(jìn)高效治理

IFRC通過與其他國際組織、乍得政府、國內(nèi)社會(huì)組織、以及志愿者等多主體開展廣泛合作，促進(jìn)伙伴間信息與資源協(xié)調(diào)，保障了洪災(zāi)應(yīng)對(duì)與災(zāi)后重建工作的高效開展。

● 與當(dāng)?shù)卣芮泻献鳎_保自己的行動(dòng)與政府公布的國家應(yīng)對(duì)政策保持一致，以避免與其他利益相關(guān)者發(fā)生重疊，并相應(yīng)調(diào)整應(yīng)急計(jì)劃，協(xié)助政府制定應(yīng)對(duì)洪災(zāi)的計(jì)劃和行動(dòng)，并協(xié)調(diào)資源的分配和使用，確保援助能夠及時(shí)到位；

● 與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)合作，協(xié)調(diào)救援行動(dòng)，共同確保洪災(zāi)受災(zāi)人口的基本需求得到滿足，并協(xié)調(diào)信息共享，避免重復(fù)投入資源；

● 與其他國際和本地救援組織合作，協(xié)調(diào)救援行動(dòng)和資源分配，確保援助能夠高效地到達(dá)災(zāi)區(qū)；

● 與當(dāng)?shù)刂驹刚邎F(tuán)體合作，提供培訓(xùn)和技術(shù)支持，共同應(yīng)對(duì)洪災(zāi)危機(jī)，并鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c災(zāi)后重建工作。

2. 組織專業(yè)服務(wù) 保障項(xiàng)目開展

IFRC通過其秘書處加強(qiáng)對(duì)組織成員與伙伴提供多方面的專業(yè)服務(wù)，從而有效協(xié)調(diào)區(qū)域資源支援乍得洪災(zāi)救援行動(dòng)。

● 對(duì)乍得紅十字會(huì)的主要支持領(lǐng)域包括：人力資源；業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、規(guī)劃、監(jiān)測、評(píng)估和報(bào)告；信息管理；后勤；財(cái)務(wù)和行政；通信和宣傳；安保；風(fēng)險(xiǎn)管理；以及資源調(diào)動(dòng)。

● IFRC還通過其在班吉（Bangui）的分支機(jī)構(gòu)采取有效行動(dòng)，推動(dòng)國際組織間合作，協(xié)調(diào)多主體在乍得開展救援行動(dòng)。

3. 加強(qiáng)國家紅會(huì)活動(dòng)管理 提高全社會(huì)聯(lián)動(dòng)能力

災(zāi)后重建中，IFRC除了利用外部資源提升乍得韌性以外，還致力于提升乍得國家紅十字會(huì)應(yīng)急響應(yīng)能力，帶動(dòng)乍得國內(nèi)多方力量有效提升韌性能力。

● 支持乍得紅十字會(huì)提升應(yīng)急響應(yīng)能力，包括提供技術(shù)人員培訓(xùn)、資源調(diào)動(dòng)支持和建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系等；

● 支持乍得國內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展，包括應(yīng)急資源儲(chǔ)備、以及應(yīng)急救援能力培訓(xùn)等；

● 提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力，推動(dòng)修訂并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理框架；提升當(dāng)?shù)刂驹刚吆蜕鐓^(qū)的減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)（Disaster Risk Reduction，DRR）的能力，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息搜集與分析、預(yù)警發(fā)布等風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)等內(nèi)容。

● 提供社會(huì)組織運(yùn)營服務(wù)支持，包括人力資源、物流和供應(yīng)鏈、采購、信息技術(shù)支持、通信、風(fēng)險(xiǎn)管理、社區(qū)參與和問責(zé)制，學(xué)習(xí)、安全、伙伴關(guān)系和資源發(fā)展、財(cái)務(wù)和行政等方面的工作與培訓(xùn)。

4. 科學(xué)項(xiàng)目監(jiān)督 提升治理效能

IFRC在開展乍得洪災(zāi)救援與災(zāi)后重建行動(dòng)中，采取了科學(xué)的項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，通過構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)（表1），定期對(duì)項(xiàng)目開展階段性效果監(jiān)測與評(píng)估，及時(shí)調(diào)整行動(dòng)方向與舉措，最大程度保障項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐倪m宜性，同時(shí)也提高了行動(dòng)效率與資源分配效率。

表1  用于評(píng)估救援與重建行動(dòng)的指標(biāo)體系（資料來源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

截止2023年3月，通過IFRC及其伙伴的持續(xù)努力，使乍得紅十字會(huì)能夠滿足七個(gè)省份受2022年洪水影響的14.4萬人的需求，保障了受災(zāi)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，并幫助他們從危機(jī)中恢復(fù)。同時(shí)，有效的重建措施也幫助受災(zāi)群眾提高了對(duì)災(zāi)害沖擊的抵御能力。根據(jù)IFRC的計(jì)劃，將繼續(xù)支持乍得紅十字會(huì)開展減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、住房重建、適應(yīng)性生計(jì)恢復(fù)等活動(dòng)，加強(qiáng)乍得氣候變化適應(yīng)能力的建設(shè)。

本篇以IFRC在應(yīng)對(duì)洪災(zāi)中采取的行動(dòng)為例，

希望能夠發(fā)掘社會(huì)力量參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的創(chuàng)新舉措，

推動(dòng)全社會(huì)氣候適應(yīng)能力建設(shè)。