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提升防災減災能力是適應氣候變化和可持續發展的重要基礎。社會力量憑借其靈活機動性、技能豐富性、動員社會性等優勢，在專業技能、物資資源、組織機制等方面具有參與災害風險治理的天然優勢，逐漸成為我國預防災害風險和應對突發事件中不可缺少的一環。

“氣候變化背景下自然災害應對策略研究與實踐”項目（簡稱“氣變項目”）是由內蒙古老牛慈善基金會與壹基金共同發起，通過與中國農業科學院農業環境與可持續發展研究所、北京師范大學大風險治理創新研究中心等科研機構合作，基于河南特大洪澇災害等自然災害典型案例，探索在全球變暖背景下適應氣候變化的社會組織突發事件應對策略；通過與“紅十字系統”建立合作，實施“安全家園·老牛生命學堂”項目，針對河南等受災地區，開展社區為本的防災減災知識普及及應急響應能力建設。

本項目研究成果將分為以下幾個模塊陸續分享：

● 回顧河南特大暴雨災害中社會力量應對過程及其創新舉措

● 國際社會組織適應氣候變化參與災害風險治理的有效經驗

- 以紐約市為例

- 以荷蘭鹿特丹市為例

- 以倫敦為例

● 氣候變化下社會力量有效參與災害響應與韌性建設路徑

- 適應氣候變化的城市洪水災害應對策略--路徑解析

- 社會力量參與氣候變化下災害風險治理--鄭州“7·20”暴雨災害中社會力量應對回顧

- 社會力量參與災害風險治理與韌性建設經驗--以IFRC應對乍得洪水災害為例

- 社會力量參與災害風險治理與韌性建設經驗——以國際美慈組織應對非洲之角干旱為例

- 社會力量參與災害風險治理與韌性建設經驗——以宣明會應對氣候變化的返青社區項目為例

-  氣候變化下社會力量如何有效參與災害響應與韌性建設？

注：已分享的研究成果文章可點擊標題或本文末尾“往期推薦”查看。

本篇根據此前已分享的國際社會組織項目案例，結合我國當前社會力量面臨的實際挑戰，總結我國社會力量適應氣候變化參與災害風險治理的有效路徑，以供參考。

社會組織等社會力量參與災害風險治理呈現出靈活性、主動性和及時性，但在氣候變化不確定性影響下，社會力量參與災害風險治理在行動方向、政社協作機制、專業技術能力等方面上仍需完善。課題組基于對“7·20”特大暴雨災害事件的深入解剖、河南省城鄉居民韌性的全面調查、以及當前減災能力的差距分析，結合減緩（mitigation）與適應（adaptation）兩條應對氣候變化的主要路徑，根據社會力量自身特點，從社會力量參與氣候變化下災害風險治理的邏輯層次出發，明確社會力量適應氣候變化的減災優先事項、行動策略與保障機制。

01.社會力量參與氣候變化下災害風險治理的邏輯

氣候變化從不同層次影響著人類社會，對氣候事件的平均趨勢、極端天氣事件的頻度與強度等都帶來不同程度的影響，根據《國家適應氣候變化戰略2035》對我國當前至2035年適應氣候變化工作作出的統籌部署，研究認為社會力量應從以下四個層次適應氣候變化，參與災害風險治理（圖1）。

圖1 社會力量適應氣候變化參與災害風險治理的邏輯層次（資料來源：課題組自繪）

（1）科學認知：科學適應，順應自然

科學評估氣候變化影響和風險，基于經濟社會發展狀況和各類社會組織特點與能力，采取合理有效的適應舉措。將本機構日常工作與適應氣候變化有機結合，通過加強學習，理論結合實踐開展風險排查（身邊風險識別與再認知），強化氣候變化背景下極端天氣事件可能導致的新風險認知，充分認識強化適應氣候變化行動的重要性和緊迫性，增強氣候變化下災害風險治理的綜合適應能力。

（2）思想觀念：主動適應，預防為主

主動投入、積極作為，利用有利因素、防范不利因素，最大限度采取趨利避害的適應行動。堅持預防為主，樹立底線思維，努力防范和化解氣候變化災害的不利影響和風險。加強社會力量織能力建設與管理、防災減災救災專業能力提升，有效發揮社會力量服務功能。

（3）行動舉措：協同適應，聯動共治

統籌考慮各社會組織內部、社會組織與社會組織、社會組織與社區、社會組織與政府之間的關系，強化協調聯動和資源共享，強化信息互通和交流互鑒，推動多主體參與，形成適應氣候變化的災害風險治理工作合力。

基于社會力量適應氣候變化的四個層次，落實在具體行動中還需要確定優先事項、行動策略與保障機制（圖2）。

圖2 社會力量參與災害風險治理行動矩陣（資料來源：課題組自繪）

02.社會力量適應氣候變化的減災優先事項

城鄉復雜巨系統內部風險源越發增多，同時極端天氣、社會發展等外界因素的綜合作用也使城鄉風險被連鎖放大，給社會力量參與災害風險治理帶來了嚴峻挑戰。基于社會力量自身屬性與特長，課題組從科學、政策、社會三個維度制定了社會力量參與災害風險治理的減災優先事項（圖3）。

圖3 韌性建設優先事項的三個維度（資料來源：課題組自繪）

（1）科學維度

首先聚焦災害風險治理知識生產的目標與內容導向，支持科研機構深入探索對氣候變化等復雜情境的科學認知，開展安全風險評估、巨災情景構建推演等方面的基礎科研。

其次，構建新的多主體聯動的共同知識生產途徑。以社會組織搭建橋梁，破除社會公眾與專家之間共同生產的各種障礙，驅動大學、政府、行業以及公民社會在協同創新中形成良好的互動關系，推動“產學研用”融合的災害風險知識轉化與工具開發進程。

第三，塑造有效的風險治理知識傳播渠道。政府、科研院所、社會組織等角色主體分工協同完善面向不確定性和復合型風險治理知識共建共享體系，推動“人人講安全，個個會應急”風險治理學習共同體的形成。

（2）政策維度

助力政府全要素、全過程治理。堅持問題導向，促進社會多主體“橫向到邊、縱向到底”摸清自然要素、經濟要素、社會要素、文化要素等全要素面臨的災害風險，以社會安全現實情況，反饋政府部門促進優化“部門橫向與府際縱向”之間的政策過程，完善“災前、災種、災后與預防、響應、恢復”之間的業務流程。

助力“五治”統合塑造全社會聯動的社會力量參與體系（圖4）。探索市場企業、社會組織等社會力量參與建設的機制，形成具有覆蓋面和彈適性的安全防護網，聯動全社會守住安全底線，防范巨災的連鎖、放大效應引發的系統性風險，保障城鄉生活環境的宜居性。

圖4  風險治理共同體（資料來源：課題組自繪）

（2）社會維度

“內部增能”推動社會組織防災減災救災能力提升。

①  強化公益理念，促進其應急與風險治理行動獲得社會充分信任，包括道主義救援、減災預防和恢復重建等方面。

②  加強人才培育，各類社會組織應儲備和引進具有應急能力素養的技能人才；定期或不定期引進和接受應急專家指導；促進專業團隊建設，通過各種交流合作方式，切磋應急經驗，提升應急技能。

③  注重改善應急技術和裝備。適度裝備或更新必要的減災預警技術和裝備、簡易的響應救援裝備和基本技能等，以確保自救、互救和救他，讓技術嵌入組織、武裝組織。

④  適度儲備必需的應急資金。活動項目申報、年度運營、長期發展等規劃方案都應該設計和納入應急資金規劃，作為組織冗余設置和持續韌性發展的物質基礎。

⑤  制定并遵守組織內部應急規則制度，包括減災預防教育、應急職責部署、應急物資儲備、響應救援行動、恢復重建介入等系列規則。

“社區為本”加強社會力量賦能社會風險治理。

①  促進“社區+社會組織+社會工作者+社區志愿者+社會慈善資源”五社聯動，開展應急與安全文化培育，激發公眾參與風險治理的自主性，在社會中形成人人“要安全、講安全、懂安全、會安全”的局面。

②  社會組織可以利用數字化技術最大限度地開發與利用社區內的資源，摸清社區資源底數，促進災害風險信息與資源整合，引導、激勵公眾參與到社區應急預案等制定工作中來，激發人人成為社區“第一響應人”。

③  對接社區多樣化、多層次、多方面的居民需求，關注社區弱勢群體和邊緣性群體，通過動態風險地圖、數字化臺賬、防災避險自救應對手冊等方式，賦能防災減災服務遞送的“最后一公里”。

03.災害風險治理中社會力量參與的行動策略

（1）社會認知

培養社區和居民的社會責任感，提升公眾憂患意識和自救互助能力，幫助居民家庭做好應急物資配備，提升避險能力。

為社區提供有關災害風險評估、管理咨詢、技術維護等方面的公益服務，構建基層災害應急防控體系；協助社區更新應急預案，定期開展警示教育與應急逃生演練。

加強安全文化培育，推動防災減災科普宣傳教育進企業、社區、學校、家庭；充分發揮網絡技術，搭建安全文化宣傳平臺，制作安全文化宣傳短片等；開展正確的風險知識引導，形成全社會共同參與的防災減災應急文化氛圍。

（2）社會創新

引入地震、洪澇、火災、疫病等方面的專家資源，指導建立科學、可操作化的培訓課程，編寫符合社會力量自身定位的培訓與實戰手冊、指南、預案，通過基礎學習、技能訓練、應急演練等形式開展社會力量常態化、專業化的系統培訓，提高社會力量豐富的應急知識儲備與過硬的應急技能和應急處置能力。

提供資源支持社區項目，包括場地、設備、資金等，支持并促進社區開展防災減災活動，提高社區居民的參與度，促進社區與其他社會組織、學校、醫院、企業等建立社區防災減災合作網絡。

幫助社區建立“第一響應人”志愿者救援隊伍，排查社區安全風險隱患、制定應急預案、繪制風險地圖，邀請防災減災專家，提供急救、災害預警、應急避險等專業知識和技能培訓與講座，制作宣傳海報、組織防災減災演習。

借助大數據、移動互聯網等新技術助力社區應急資源協調保障，開發社區應急資源協調手冊，將已有應急資源統一匯集、分類管理，提高應急資源來源和使用的擴展性以及應急資源儲備的動態管理。

加強AI、云計算等數字技術運用，開發“在線安全風險地圖”等信息渠道，拓寬社會組織與政府、企業、社區等主體的溝通路徑，促進風險治理從政府單向管理轉向政府社會雙向互動，整合基層治理的碎片化力量，組織到監測預警、應急救援和社會動員中，實現風險治理與韌性建設模式創新。

（3）政策倡導

社會力量具有鏈接政府和社會成員的“橋梁紐帶”的作用，能夠在行業領域內匯集民意訴求、批評和建議，將之轉化為推動政府提升公共服務水平和優化政策執行的有益補充。政策倡議的形式包括分析災害風險形勢、汲取社會意見、風險溝通、以及與政府溝通協商。其中，風險溝通策略必須計劃并主動管理會增加災害風險、甄別虛假和誤導性信息，提高媒體和數字素養。

從“風險溝通”到“架設橋梁”推動風險治理政策動態調整。建立與政府部門的溝通渠道，根據實際工作情況，向政府提出防災減災救災工作中的相關建議。組織開展相關研究和調查，收集基層民眾需求信息，為政府的應急決策提供智力支持，使其關注到更為廣闊的人群。

從“知識傳播”到“行動倡導”促進風險治理政策有效執行。面向社會推廣政府的政策主張，擴大和優化政府與人民群眾之間的互動，促進風險治理政策在社會中貫徹實施。利用媒體和網絡等渠道，提高公眾對災害風險治理的認識和關注度，鼓勵公眾參與防災減災救災工作。社會力量還應注重自身行動倡導，建立社會防災減災救災網絡，整合社會資源，加強社會組織之間的協作和合作。

（4）共同的知識生產

通過共同的知識生產搭建風險治理學習型社區。學習型社區是指一群人通過互相交流、分享和合作來共同學習和創造知識的社區，它通過共同協作、分享和創新來促進知識的創造和傳播。

共同的知識生產可以促進學習型社區成員的個人和集體學習，同時也可以為社會創造更多的價值和貢獻，旨在提高社區成員的風險治理能力和水平，為風險治理提供更好的解決方案和服務。

圖5  社區共同的風險治理知識生產過程（資料來源：課題組自繪）

在推動社區共同的風險治理知識生產時，需要考慮以下主體的作用：

①  政府：政府可以為社區提供支持和資源，如資金、技術和專家支持，幫助社區建立和運營。

②  企業：企業可以為社區提供實踐經驗和案例，分享最佳實踐和成功經驗，促進社區成員的學習和創新。

③  學術界：學術界可以為社區提供最新的理論和研究成果，幫助社區成員了解風險治理的最新進展和趨勢。

④  社會組織：非政府組織可以為社區提供社會資源和專業支持，如公眾參與和社區組織能力等。

⑤  公眾：公眾可以為社區提供實踐經驗和反饋，幫助社區成員了解公眾需求和期望，促進社區的改進和創新。

04.災害風險治理中社會力量參與的保障機制

（1）體制機制和政策體系

倡導構建社會力量參與的政策保障體系，促進有序、有效參與。法制化的頂層設計是根本保障，應盡快助推政府部門修訂和完善“社會力量參與災害風險治理”相關的法律法規，或探索頒布與社會力量參與應急管理直接相關的法律法規，明確應急管理工作以政府應急力量為主、社會力量為輔的角色與作用。此外，應具體明確社會力量參與應急管理的權利義務、管理制度和服務指南，全面規范社會力量科普減災、應急救援、災后重建等行為。

在此基礎上，推動建立科學、高效、規范的社會力量參與應急管理的新體制，使其參與行為有序化，確保參與的有效性。另外，探索在政府購買、資金投入、裝備保障等方面對參與應急管理經驗豐富的社會力量予以傾斜，有計劃、有組織、有重點地發展壯大社會力量，提高各類災害事件的應急處置能力。

（2）社會力量協同機制

推動建立協同應急響應機制，保障非常態下高效救援。保持與政府應急力量的高效溝通協調，及時準確的向應急管理部門報備本機構應急救援力量，明確社會力量快速動員、信息接報、裝備調用、調度處置等方面的機制，以及響應規范和方式，真正從架構上、制度上把社會力量納入政府應急管理體系的統籌與管理，補充促進社會應急力量參與各級應急預案體系建設，做到應急預案全覆蓋，提升社會力量參與應急管理的效率和質量。

推動建立權威性、實用性、專業性的科普協同機制，開展多層次、多內容、多形式的科普活動，全面實現上下貫通、條塊結合的政府應急力量與社會力量協同化工作的良好格局，有效提升國家、社會、群眾防災減災的綜合能力。

（3）應對氣候變化的投融資經濟機制

應對氣候變化的投融資經濟機制包括綠色債券、綠色基金、碳排放權交易、綠色信貸、綠色保險等方面，社會力量可通過多種方式推動低碳經濟和環保產業的發展，通過政策倡導促進應對氣候變化的投融資經濟機制的建立：

①  通過宣傳、教育、媒體等方式，向公眾傳遞低碳、環保、可持續發展的理念，促進公眾意識的提高；

②  鼓勵企業和個人采取低碳發展方式，引導資金流向低碳、環保、可持續發展領域，推動綠色產業和清潔能源的發展，促進綠色金融機制的建立；

③  社會力量可通過調查、監督、評估等方式，推動企業和金融機構履行社會責任，采取低碳可持續的發展方式，促進企業建立納入氣候因素的風險評估和披露機制，增強市場對氣候風險的認識和應對能力；

④  推動全球合作，共同應對氣候變化挑戰，加強技術轉移、資金援助、政策協調等方面的合作，促進全球減排目標的實現。

聲明：本系列內容僅是項目階段性研究成果，仍需在實踐中進一步檢驗和完善，期待與社會各界相互交流相互學習。