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2021年2月19日，由中國綠發會政研室牽頭舉辦的“濕地保護法討論會”在京召開。會議邀請了來自濕地生態領域、環境法領域、環境司法領域的專家學者、一線志愿者共同參與，重點圍繞《草案》如何修改，以及濕地保護存在的問題等展開了深度討論。現將中國綠發會副秘書長馬勇針對濕地保護法立法的建議整理、分享如下：

一、可持續利用和應對氣候變化應體現在立法目的和宗旨中

《草案》的立法目的和宗旨對濕地的利用應在合理利用的基礎上升華為可持續利用，對濕地的保護應當是全面保護，但是保護的程度、措施、制度可能有所不同。既要突出保護的定位，又要兼顧濕地的利用，同時還應注重濕地在氣候變化當中的作用。總書記已經提出了2060年碳中和的大目標，濕地作為氣候變化當中很重要的一環，應在法律中有所體現。

建議將第一條修改為：“為了保護濕地,維護濕地生態功能及生物多樣性,促進濕地可持續利用，保障生態安全,應對氣候變化，促進生態文明建設,制定本法。”

二、應明確濕地的法律定義

目前《草案》對濕地的定義非常模糊，可操作性較弱。建議在《濕地公約》和之前已經頒布實施的《濕地保護管理規定》的基礎上，比照《環境保護法》對環境的定義，采取概括加列舉式的定義方法，對濕地的法律定義進行細化、明確，這樣可以提高該條款的可操作性，否則的話，提得太寬泛沒有可操作性。

建議將第二條修改為：“濕地是指天然的或者人工的，常年或者季節性積水地帶，水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動植物棲息、生長功能的人工濕地。”

三、在基本原則中體現全面保護和公眾參與

關于濕地保護的原則，國家對濕地應堅持全面保護。治理和修復有聯系，可能也有交叉，甚至還有包含與被包含的關系。另外，應體現公眾參與，因為濕地保護確實需要部門參與，損害擔責也必須要有，如果說沒有損害擔責的原則，必然后面的追究民事責任、刑事責任無從談起。

建議將第三條修改為：“國家對濕地實行全面保護、系統治理、公眾參與、損害擔責、可持續利用的原則。”

四、調整《草案》的體例結構

建議將體例調整為以下八個章節：

第一章總 則

第二章濕地規劃與名錄

第三章濕地管理與利用

第四章濕地保護與修復

第五章信息公開與公眾參與

第六章監督管理

第七章法律責任

第八章附 則

第二章濕地規劃作為新增內容，要特別強調，濕地保護規劃先行，并依規劃開展保護和規范利用。其中要明確對濕地的認定條件，例如面積、典型性、生物多樣性、珍稀物種等等因素。名錄制定后要向社會征求意見，還需定期更新。

在第三章當中規定濕地管理過程中涉及到的標準、調查、監測及可持續利用等內容。

在第四章當中分為一般規定、自然濕地、人工濕地三個部分。這樣能夠回應對濕地的定義，每一種濕地都有其獨特的特點，如果這些特點在法律當中沒有得到一個很好的回應的話，可能不全面。

第五章為新增章節。因為濕地保護確實離不開公眾參與，單靠行政機關去做濕地保護難度較大。另外，如果信息不公開，公眾也沒法去參與，而且這當中現在非常被弱化的就是環評的問題。從目前環境影響評價改革的方向來看，污染防治領域是利用排污許可證在統管，而濕地更多涉及到的生態方面的問題，沒有排污許可證或者不涉及到排污許可證的時候就要用環境影響評價來約束一些非法的、或對濕地不利的一些改變。但目前看來，環評在整個《草案》中處于一個非常弱勢的地位，甚至是極少有規定，這對濕地保護是非常不利的。所以建議單獨設立信息公開和公眾參與一章，對信息公開、公眾參與，尤其是環評的有關問題做出詳細的規定。

五、明晰行政責任主體責任

法律責任是本法制定后將來要具有可操作性的非常核心的一個問題。在我國，法律基本上更多的是行政管制性的，應將主管部門、責任部門規定得相對明晰，避免類似“九龍治水”的現象。但目前看《草案》并未對此進行很好的規定。對于執法部分，按照2019年中辦和國辦《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》當中明確提到了生態環境要實現綜合執法。如果最終造成各部門沖突可能和中央的精神是不契合的，這是在我們實施保護法制定過程當中要注意問題。

建議：關于濕地的執法的問題也應統歸到環境綜合執法當中去。

六、加強濕地保護的宣傳和意識提升

濕地保護除了行政管理，或者民間社會組織去做一些工作之外，更多的需要全社會的意識提升，很多公眾在濕地對環境的作用、濕地對整個生態系統的作用等方面認識比較模糊。建議立法上規定“濕地日”，對加強濕地保護宣傳教育具有重要意義。《濕地公約》中已經明確了世界濕地日，且我國也有的地方濕地立法規定了濕地日，如《北京市濕地保護條例》第七條規定：每年九月的第三個星期日為“北京濕地日”。

建議：《草案》中進一步增加濕地保護的宣傳和意識提升的相關規定，并比照世界環境日，也將其納入《草案》中，利用該節日開展形式多樣的宣傳和教育。

七、增加對破壞濕地提起行政公益訴訟的規定

《行政訴訟法》規定檢察機關可以提起行政公益訴訟；《草案》第七條規定：“任何組織和個人都有保護濕地的義務,對破壞濕地行為有權舉報或者控告,接到舉報或者控告的機關應當及時處理,并依法保護舉報人的合法權益。”但是對于舉報后，行政機關處理與否、處理的效果如何、是否是按照法律規定依法處理的，在法律責任篇章中并沒有明確的規定，使得《草案》第七條變成了實際上的空白條款、宣示性的條文，作用不大。

建議：本法應設置行政公益訴訟，并設立前置程序，規定在目前《行政訴訟法》關于行政訴訟相關規定的基礎之上，除了檢察機關可以對負有實際監督管理職責的行政機關違法或是不作為的行為提起公益訴訟之外，社會組織在工作過程當中發現有違法行為的，可以向檢察機關進行舉報，那么檢察機關在法律規定60天內（即按照信訪的期限來算），在60日內如果行政機關沒有發出法律建議，沒有及時提起行政公益訴訟，問題依然沒有得到解決的時候，社會組織可以作為重要的補充，對行政機關直接提起行政公益訴訟。實際上在濕地保護和濕地不當開發利用過程當中出現了很多的問題，就是因為監管失守、審批出了問題，如果能夠依法行政的話，濕地保護大半以上的問題都能得到有效的解決。

八、刪除民事公益訴訟的前置性約束條件

關于環境民事公益訴訟在本法中是以生態環境損害的形式出現的，《草案》第五十六條規定：“違反本法規定,造成生態環境損害的,國家規定的機關或者法律規定的組織有權依照《中華人民共和國民法典》請求違法主體承擔生態環境損害賠償責任。”這樣的規定從法理上有一些問題：《環境保護法》對于公益訴訟的規定為“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，可以提起公益訴訟”，并未涉及“違反本法規定”這一前提條件。因此，若這樣規定無形當中就增加了一個較為嚴苛的要求，至少和《環境保護法》是相沖突的。

建議：將《草案》第五十六條修改為“對污染或破壞濕地，損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”不能以“違反本法規定”做為約束性的前提條件。

九、納入對濕地保護的行政強制性措施

目前《草案》只規定了行政處罰，但是只運用行政處罰對濕地進行保護力度明顯不足。

建議：對于一些嚴重違反法律但尚未構成犯罪的行為，或者性質惡劣但沒有刑法規定犯罪罪名的行為，且對國家和社會的公共利益造成了巨大損害，或者對個人利益造成了巨大損害的情況下，適用強制措施。

整理/泓嘉一 審/綠宣 編/Angel